實施以提升空間利用效率為目標(biāo)的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整專題研究報告

01 研究背景

深刻把握世界城市發(fā)展規(guī)律,《國際城市藍(lán)皮書》近期發(fā)布2021年度國際城市十大關(guān)注方向,其中為應(yīng)對科技變革、氣候變化等挑戰(zhàn),全球城市低碳發(fā)展邁出堅實步伐,東京、倫敦、巴黎等國際大都市簽署《C40城市自然宣言》,以“以人為本、綠色低碳”為統(tǒng)一愿景,將綠色低碳作為城市未來發(fā)展的核心競爭力,倡導(dǎo)提升氣候適應(yīng)性、生物多樣性,強化空間治理、生態(tài)修復(fù)等增加城市可持續(xù)性。

我國積極響應(yīng)綠色低碳發(fā)展,實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度,全面建立資源高效利用制度。作為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈核心城市,成都近年來經(jīng)濟、人口快速增長,已躋身超大城市序列,但同時也面臨資源環(huán)境壓力增大、空間利用效率有待提升等諸多挑戰(zhàn)。空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整,是遵循城市發(fā)展規(guī)律,推動城市綠色低碳、可持續(xù)發(fā)展的堅實基礎(chǔ);是立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的重要舉措;是貫徹落實國家、省重大戰(zhàn)略部署,推動城市高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐;是建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)的重要抓手。

02 成效與問題

(1)城園相融的空間結(jié)構(gòu)逐步彰顯

近年來,成都持續(xù)加大空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整,堅定推動市域差異化協(xié)同發(fā)展,高起點規(guī)劃建設(shè)東部新區(qū),城市空間格局實現(xiàn)從“兩山夾一城”到“一山連兩翼”的千年之變,有效緩解了西部生態(tài)環(huán)境和優(yōu)質(zhì)耕地保護壓力,城園相融的公園城市大美形態(tài)逐步彰顯。城市內(nèi)部功能持續(xù)完善,核心功能從過度集聚于中心城區(qū)向全域統(tǒng)籌布局轉(zhuǎn)變,大運會場館等一批重大功能設(shè)施向城市新區(qū)、郊區(qū)新城加快布局,15分鐘公服圈、軌道交通覆蓋率持續(xù)提高,服務(wù)日益完善,為綠色低碳生產(chǎn)生活方式奠定了基礎(chǔ)。

(2)空間結(jié)構(gòu)不均衡不平衡的問題亟需解決,存在“三個不相匹配”

城市發(fā)展的均衡性與高質(zhì)量發(fā)展要求不相匹配。單中心圈層式發(fā)展慣性未徹底扭轉(zhuǎn),近十年的建設(shè)用地增長主要分布在二圈層;局部地區(qū)國土開發(fā)強度過高,核心城市國土開發(fā)強度超過80%;郊區(qū)市縣與核心城市發(fā)展差距較大,難以承擔(dān)輻射帶動作用。

公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)與人口分布不相匹配。五城區(qū)集中了全市超50%的三甲醫(yī)院和省級重點中小學(xué);而二圈層是過去十年全市人口增長最快、新增流動人口最多的區(qū)域,區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)資源壓力較大。

產(chǎn)業(yè)能級提升需求與產(chǎn)業(yè)空間承載能力不匹配。成都市工業(yè)用地占比相對不足,全市工業(yè)用地占建設(shè)用地總量僅19%,遠(yuǎn)低于先進(jìn)城市,產(chǎn)業(yè)需求和土地供給存在錯配,工業(yè)用地仍需加快提質(zhì)增效。

03 對標(biāo)借鑒

(1)強調(diào)城鎮(zhèn)發(fā)展與自然資源本底相適應(yīng),堅持底線思維,優(yōu)化空間格局

巴黎重塑城市與自然的關(guān)系,提倡保護開放空間和農(nóng)地,建設(shè)生態(tài)連接帶,劃定可城市化邊界,構(gòu)建多中心的大都市區(qū)結(jié)構(gòu)。倫敦結(jié)合“國家公園城市” 城市建設(shè)著力強化綠色空間,推動城市與自然有機融合。

(2)強化核心功能,疏解非核心功能,推動形成多中心、網(wǎng)絡(luò)化的功能體系

上海提出構(gòu)建“主城區(qū)-新城-新市鎮(zhèn)-鄉(xiāng)村”的多中心、網(wǎng)絡(luò)化、組團式的功能結(jié)構(gòu),推動中心城區(qū)非核心功能向市域疏解,城市非核心功能向長三角區(qū)域疏解,優(yōu)化調(diào)整居住、產(chǎn)業(yè)、交通、公園綠地等用地布局。廣州以城市更新為契機,構(gòu)建產(chǎn)城融合職住平衡指標(biāo)體系,全面提升軌道交通覆蓋率,加大低成本住房供應(yīng)量,打造“5040”職住平衡新生活。

(3)強調(diào)增存并重提升用地效率,推動外延式擴張向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變

上海堅持“總量鎖定、增量遞減、流量增效、存量優(yōu)化、質(zhì)量提高”的“五量規(guī)劃”策略,推動城市內(nèi)涵發(fā)展,鼓勵探索使用新型產(chǎn)業(yè)用地,加強農(nóng)用地復(fù)合利用引導(dǎo),提升土地利用效率。東京通過施高效集約的TOD綜合開發(fā)、多元復(fù)合的地下空間利用等方式,提升土地利用效率并優(yōu)化土地資源配置機制。

04 主要策略

(1)優(yōu)化市域空間格局,促進(jìn)城園相融共生

尊重市域自然地理格局,保護西部良田沃土和平原灌區(qū),推動城鎮(zhèn)空間格局由“兩山夾一城”向“一山連兩翼”優(yōu)化,為城市永續(xù)發(fā)展夯實空間基礎(chǔ)。構(gòu)建五級城鄉(xiāng)體系,以資源環(huán)境承載能力與國土空間開發(fā)適宜性評價為前提,構(gòu)建“1個核心城市+3個區(qū)域中心城市+8個郊區(qū)新城+N個新市鎮(zhèn)+N個鄉(xiāng)村社區(qū)”五級城鄉(xiāng)體系。優(yōu)化市域生態(tài)格局,持續(xù)保護“兩山、兩網(wǎng)、兩環(huán)”的生態(tài)格局以及“六片”的耕地和農(nóng)業(yè)集中保護區(qū),推動實現(xiàn)生態(tài)空間山清水秀、生活空間宜居適度、生產(chǎn)空間集約高效。統(tǒng)籌劃定“三區(qū)三線”,實施最嚴(yán)格的耕地保護制度、生態(tài)環(huán)境保護制度和節(jié)約用地制度,落實耕地和永久基本農(nóng)田保護優(yōu)先序。加強特殊區(qū)域保護和修復(fù),推進(jìn)龍門山生態(tài)修復(fù)和生物多樣性保護,打造龍泉山“城市綠心”,加強環(huán)城生態(tài)區(qū)土地綜合整治與生態(tài)修復(fù),構(gòu)建“8+26+N”的通風(fēng)廊道體系提升城市氣候舒適性。

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圖1 市域空間格局優(yōu)化策略

(2)推動三個做優(yōu)做強,提升城市整體功能

以功能為引領(lǐng),圍繞“三個做優(yōu)做強”,推動城市核心功能統(tǒng)籌布局,非核心功能疏解,推動形成“多中心、網(wǎng)絡(luò)化”的功能體系。中心城區(qū)聚焦高端要素運籌、國際交流交往、現(xiàn)代服務(wù)發(fā)展、文化傳承創(chuàng)新、時尚消費引領(lǐng)等核心功能,加快推進(jìn)一般制造業(yè)、商品交易市場、倉儲物流等非核心功能疏解,多層次精準(zhǔn)化配置社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施,改善人居環(huán)境,優(yōu)化基本功能。城市新區(qū)聚焦創(chuàng)新策源轉(zhuǎn)化、國際門戶樞紐、新興產(chǎn)業(yè)集聚等核心功能,加快成都科學(xué)城、未來科技城等創(chuàng)新載體建設(shè),持續(xù)推進(jìn)建圈強鏈,提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展能級,加快文化、醫(yī)療、體育等公服設(shè)施建設(shè),完善基本功能,全面服務(wù)產(chǎn)業(yè)人群。郊區(qū)新城聚焦生態(tài)價值轉(zhuǎn)化、促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興、公園城市鄉(xiāng)村表達(dá)等核心功能,深入挖掘區(qū)域比較優(yōu)勢,積極培育“一城一品”的特色功能,補齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板,提升公共服務(wù)水平,讓優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)更加均衡。

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圖2 推動三個做優(yōu)做強,提升城市整體功能

(3)優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置,提升土地利用效率

堅持以人民為中心,優(yōu)化城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu),創(chuàng)造高品質(zhì)美好生活。科學(xué)確定各類用地比例,適度提高公共管理與公共服務(wù)用地、綠地與廣場用地、工業(yè)用地的占比,提升路網(wǎng)密度,實現(xiàn)用地結(jié)構(gòu)均衡合理。加強產(chǎn)城融合職住平衡研究,結(jié)合城市有機更新、TOD綜合開發(fā)等,合理匹配就業(yè)崗位與居住人口,推動產(chǎn)城融合加快職住平衡。

優(yōu)化鄉(xiāng)村地區(qū)資源配置,調(diào)整鄉(xiāng)村空間結(jié)構(gòu),打造公園化最美鄉(xiāng)村。以片區(qū)為單元編制鄉(xiāng)村地區(qū)國土空間規(guī)劃,提升發(fā)展質(zhì)量、增強服務(wù)能力、提高治理效能。開展土地綜合整治,有效解決鄉(xiāng)村長期以來的耕地碎片化、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量退化、空間布局無序化、資源利用低效化等突出問題。補齊鄉(xiāng)村公服短板,推進(jìn)鄉(xiāng)村生活圈建設(shè)。建立“1規(guī)定+2辦法+N導(dǎo)則”的鄉(xiāng)村規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系,探尋適合村鎮(zhèn)發(fā)展的風(fēng)貌建設(shè)模式,呈現(xiàn)最美鄉(xiāng)村表達(dá)。

創(chuàng)新以產(chǎn)出為導(dǎo)向的土地配置制度改革,支持盤活存量用地,優(yōu)化土地集約節(jié)約利用管理機制,推動標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè),實現(xiàn)“工業(yè)上樓”,創(chuàng)新土地供給方式,完善土地供應(yīng)價格機制。

05 項目創(chuàng)新

(1)數(shù)據(jù)識城,構(gòu)建“問題診斷-對標(biāo)借鑒-決策建議”的研究路徑

項目將空間結(jié)構(gòu)的研究內(nèi)容聚焦到空間格局、功能布局和用地效率三個維度,基于城市“問題-決策”導(dǎo)向,建立“問題診斷-對標(biāo)借鑒-決策建議”的研究路徑。研究過程堅持用數(shù)據(jù)說話,通過精準(zhǔn)測算“成都市各區(qū)縣GDP”、“國土開發(fā)強度”、“建設(shè)用地增量”、“人口密度”、“城市內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)占比和空間分布”、“通勤距離和時耗”等30多個數(shù)據(jù),就現(xiàn)狀識別問題,用數(shù)據(jù)認(rèn)識差距。

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圖3 成都市空間結(jié)構(gòu)相關(guān)數(shù)據(jù)

(2)政智營城:探索“專題研究-行政綱領(lǐng)-行動計劃”的工作路徑

以課題研究成果為基礎(chǔ),探索城市“問題-決策”過程中政府機構(gòu)與規(guī)劃智庫“政智合謀”的營城模式,形成從“課題研究-行政綱領(lǐng)-行動計劃”的工作路徑。身先士卒、聚焦問題,開展《空間結(jié)構(gòu)調(diào)整專題研究報告》;持續(xù)跟進(jìn)、長效輸出,參與撰寫市委十三屆十次全會《以實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)為引領(lǐng)優(yōu)化空間產(chǎn)業(yè)交通能源結(jié)構(gòu)促進(jìn)城市綠色低碳發(fā)展的決定》材料,將“課題研究”轉(zhuǎn)化為“行政綱領(lǐng)”;深化成果、面向?qū)嵤?,完成《空間結(jié)構(gòu)調(diào)整行動方案及政策建議》,將“行政綱領(lǐng)”落實到“行動計劃”,形成實實在在的工作指南,實現(xiàn)規(guī)劃“研究-管理-實施”的全過程指引。

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圖4 “課題研究-行政綱領(lǐng)-行動計劃”的工作路徑框架